La moltiplicazione dei rischi H&S nel settore degli appalti

23 Luglio 2025

Introduzione

Nel mercato del lavoro contemporaneo, si assiste a una progressiva espansione del fenomeno dell’esternalizzazione produttiva mediante il ricorso allo schema contrattuale dell’appalto. L’affidamento dei lavori per l’esecuzione di un preciso processo produttivo o di un suo segmento a soggetti terzi specializzati comporta la compresenza operativa di lavoratori appartenenti a imprese diverse, chiamati a operare negli stessi ambienti e spesso in tempi coincidenti. Questa eterogeneità organizzativa, seppur funzionale sotto il profilo economico e gestionale, determina l’insorgenza dei cosiddetti rischi interferenziali, ossia rischi ulteriori derivanti dall’intervento – contestuale o sequenziale – di una pluralità di lavoratori che rispondono a datori di lavoro diversi. L’esigenza di prevenire e gestire tali rischi ha portato, nel tempo, a una proliferazione – e talvolta sovrapposizione – delle figure titolari di obblighi in materia di sicurezza sul lavoro. Questo scenario, se da un lato mira a rafforzare la tutela dei lavoratori, dall’altro rende assai ardua la corretta individuazione dei soggetti penalmente responsabili in caso di infortunio.

1. Quali obblighi in materia di salute e sicurezza sorgono in caso di affidamento dei lavori in appalto?

In linea generale, l’affidamento a soggetti terzi dell’esecuzione di lavori all’interno del proprio contesto aziendale (cd. appalto interno o endo-aziendale) comporta l’insorgenza di specifici obblighi in materia di salute e sicurezza sul lavoro, delineati dall’art. 26 del D.Lgs. 81/2008 (di seguito, Testo Unico delle disposizioni in materia di tutela della Salute e Sicurezza nei luoghi di lavoro, in breve “TUSL”).

Qualora, invece, l’appalto abbia ad oggetto la realizzazione di lavori edili o di ingegneria civile e coinvolga più imprese esecutrici (cd. appalti mobili o temporanei), trova applicazione la normativa speciale contenuta nel Titolo IV del TUSL (artt. 88 e ss.), che introduce un sistema di tutele rafforzato in un contesto, quello cantieristico, particolarmente esposto al rischio di infortuni sul luogo di lavoro.

2. Quale rapporto sussiste tra gli obblighi ex art. 26 TUSL e gli obblighi del Titolo IV?

La disciplina di cui all’art. 26 TUSL e la normativa cantieristica contenuta nel Titolo IV presentano alcuni punti di contatto, quali: (1) la compresenza di più imprese o lavoratori autonomi in uno stesso luogo di lavoro con conseguente necessità di garantire i cc.dd. “rischi interferenziali”, (2) la presenza di più garanti a tutela dai lavoratori e (3) l’importanza rivestita dal committente nella gestione della sicurezza.

Il legislatore, tuttavia, ha previsto una disciplina ad hoc per gli appalti in ambito edilizio contenuta nel Titolo IV, in ragione della presenza, in tale settore, di rischi ulteriori rispetto ai rischi da interferenze, legati alla particolare natura delle attività svolte. A livello normativo, tali rischi aggiuntivi vengono presidiati, da un lato, attraverso l’istituzione di una pluralità di garanti e, dall’altro, mediante l’adozione di un maggior numero di misure antinfortunistiche.

3. Chi sono i garanti della sicurezza nei cantieri?

Come anticipato, il Titolo IV ha moltiplicato il numero dei soggetti deputati alla gestione della sicurezza nel settore cantieristico. Oltre alle figure generali individuate dalla disciplina ordinaria (art. 26 TUSL), ossia il committente e il datore di lavoro dell’impresa affidataria, si annoverano: (1) il responsabile dei lavori, (2) il coordinatore per la progettazione dei lavori (il c.d. CSP) e (3) il coordinatore per l’esecuzione dei lavori (il c.d. CSE). Su tali figure ricadono diversi obblighi in materia di salute e sicurezza – che ci appresteremo a delineare nel prosieguo – sebbene, allo stato attuale, sussistano ancora numerose incertezze sui confini delle responsabilità ad essi addebitabili.

4. Chi è il committente?

Ai sensi dell’art. 89, comma 1, lett. b), TUSL, il committente è il “soggetto per conto del quale l’intera opera viene realizzata, indipendentemente da eventuali frazionamenti della sua realizzazione”. Il committente, dunque, è colui che concepisce, programma e finanzia (o fa finanziare) l’opera, assumendosi i rischi ad essa connessi.

La persona che commissiona l’opera, essendo destinatario di obblighi sanzionati penalmente, deve essere una persona fisica, individuata “nel soggetto legittimato alla firma dei contratti di appalto per l’esecuzione dei lavori” (Circolare del Ministero del Lavoro, n. 41 del 18 marzo 1997). Questo criterio selettivo non consente, tuttavia, di scongiurare il rischio che il contratto di appalto venga firmato da soggetti terzi (estranei all’azienda e/o comunque non aventi un concreto interesse nell’opera) con lo scopo di sottrarre da responsabilità penale il reale committente.

Per questa ragione, si ritiene che, al fine di individuare il “soggetto per conto del quale l’opera viene realizzata”, non è sufficiente controllare chi ha sottoscritto il contratto di appalto, ma occorre altresì valutare in concreto se colui che lo ha sottoscritto abbia un interesse reale alla costruzione dell’opera, in virtù dei poteri decisionali e di spesa che esercita (ex multis, G. Morgante, Le posizioni di garanzia nella prevenzione antinfortunistica in materia d’appalto, in Riv. it. dir. proc. pen., 2001, I, p. 102).

Nella prassi, dunque, il committente ai sensi del Titolo IV viene individuato dal Consiglio di Amministrazione della società con atto formale di designazione. In assenza di tale designazione, il committente coincide con colui che, in base alla struttura aziendale, ha i poteri decisionali e di spesa per il conferimento dell’appalto edile.

Contrariamente alla disciplina di cui all’art. 26 TUSL, il ruolo del committente ai sensi del Titolo IV non deve essere necessariamente ricoperto da un tecnico dotato di competenze in materia di sicurezza né da un datore di lavoro del settore edile. Pertanto, al fine di contemperare i limiti tecnici dei soggetti che rivestono tale veste, il legislatore ha previsto la possibilità per il committente di nominare il responsabile dei lavori.

4.1. Chi è il responsabile dei lavori?

Il responsabile dei lavori, ai sensi dell’art. 89, comma 1, lett. c), TUSL è il “soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere i compiti ad esso attribuiti dal presente decreto”. La nomina del responsabile dei lavori comporta l’automatico esonero del committente dalle responsabilità connesse all’adempimento degli obblighi in materia di salute e sicurezza (art. 93, comma 1, TUSL). Permane, tuttavia, in capo al committente la responsabilità penale per culpa in eligendo, qualora scelga un responsabile dei lavori tecnicamente inidoneo.

Quanto ai requisiti della nomina del responsabile dei lavori, l’art. 93, comma 1, TUSL richiede che la stessa sia tempestiva e formalizzata. L’incarico, dunque, dovrà essere conferito prima dell’inizio dei lavori e con atto avente forma scritta contenente l’accettazione dell’incarico da parte del designato, la sua idoneità tecnica e il conferimento dei poteri decisionali e di spesa.

4.2. Quali sono gli obblighi antinfortunistici del committente o del responsabile dei lavori?

Tra i principali obblighi che ricadono, alternativamente, sul committente o sul responsabile dei lavori, si annoverano:

la verifica dell’idoneità tecnico-professionale delle imprese e dei lavoratori autonomi che operano nel cantiere, attraverso l’acquisizione del compendio documentale richiesto dalla normativa di settore;
la nomina del coordinatore per la progettazione dei lavori (CSP) e del coordinatore per l’esecuzione dei lavori (CSE);
il controllo sull’operato dei coordinatori attraverso una verifica sul loro adempimento degli obblighi antinfortunistici. Secondo la giurisprudenza più recente, il monitoraggio del committente (o del responsabile dei lavori) si sostanzia soltanto “nel controllo della materiale e regolare esecuzione, da parte del coordinatore, dei suoi compiti e non nella sua integrale sostituzione” (Cass. pen., Sez. IV, 14 dicembre 2017, n. 5477), eludendo, altrimenti, la ratio della normativa che alloca i doveri prevenzionistici in capo a soggetti differenti per ragioni di efficienza e di diversificazione delle competenze.

La violazione di tali obblighi da parte del committente (o del responsabile dei lavori), oltre ad essere oggetto di autonome sanzioni penali, incide anche sulla sua responsabilità in caso di infortunio sul lavoro. L’inosservanza della normativa antinfortunistica è stata, infatti, valorizzata dalla giurisprudenza per fondare un giudizio di colpevolezza a carico del committente (o del responsabile dei lavori) nei procedimenti penali per reati di omicidio colposo o lesioni personali colpose di cui agli artt. 589 e 590 c.p.

4.3. Quali sono i confini della responsabilità penale del committente in caso di infortunio sul lavoro?

Sulla responsabilità penale del committente, la giurisprudenza di legittimità ha assunto, nel corso del tempo, posizioni oscillanti: si passa da un orientamento giurisprudenziale che attribuisce al committente una responsabilità di ampia portata a pronunce più recenti che conferiscono al medesimo garante una responsabilità ben delimitata e circoscritta.

In linea di massima, si possono distinguere tre diversi indirizzi interpretativi dei giudici di legittimità:

un primo indirizzo giurisprudenziale riconosce, in capo al committente, un’ampia posizione di garanzia, in forza della quale lo stesso sarebbe tenuto a prendersi cura direttamente della salute e dell’integrità fisica dei lavoratori del cantiere alle dipendenze delle imprese esecutrici. Questo primo paradigma interpretativo si connota per il riconoscimento in capo al committente di obblighi ad esso estranei con conseguente estensione dell’ambito della sua responsabilità penale. In tal senso, si è espressa la Suprema Corte ritenendo che il committente sia tenuto “a svolgere una funzione di super-controllo verificando che i coordinatori adempiano agli obblighi su di loro incombenti” e “a surrogarsi al coordinatore in caso di inottemperanza da parte sua” (Cass. pen., Sez. IV, 20 febbraio 2008, n. 7714).
un secondo approccio interpretativo delimita la responsabilità del committente ai soli casi di violazioni percepibili e palesi delle misure antinfortunistiche previste a tutela dei lavoratori. Sul punto, in giurisprudenza è stato affermato il principio secondo cui “qualora l’omessa adozione delle misure prevenzionistiche sia […] immediatamente percepibile, il committente che è in grado di accorgersi senza particolari indagini dell’inadeguatezza delle stesse, risponde delle conseguenze dell’infortunio eventualmente determinatosi” (Cass. pen., Sez. IV, 18 maggio 2007, n. 19372).
infine, il più recente orientamento giurisprudenziale ancora la responsabilità del committente alla verifica dell’esistenza in concreto di un contributo causalmente rilevante – dal medesimo garante fornito – rispetto all’infortunio occorso. Seguendo tale linea interpretativa, per fondare la responsabilità del committente, occorre svolgere “un attento esame della situazione fattuale, al fine di verificare quale sia stata, in concreto, l’effettiva incidenza della condotta del committente nell’eziologia dell’evento, a fronte delle capacità organizzative della ditta scelta per l’esecuzione dei lavori” (Cass. pen., Sez. IV, 4 dicembre 2012, n. 10608). Al tal fine, la Suprema Corte ha individuato i seguenti criteri di valutazione: (1) la specificità dei lavori da eseguire, (2) i criteri seguiti dal committente per la scelta dell’impresa esecutrice, (3) l’ingerenza del committente stesso nell’esecuzione dei lavori oggetto dell’appalto edile e (4) la percepibilità agevole e immediata da parte del committente di eventuali situazioni di pericolo.

Allo stato attuale, il terzo indirizzo interpretativo delineato appare essersi affermato nella giurisprudenza di legittimità. A tal proposito, si segnala una recente pronuncia della Suprema Corte, ove è stata riconosciuta la responsabilità del committente “per non aver questi effettuato una verifica delle capacità tecnico-professionali della ditta esecutrice” e per aver acconsentito al proseguimento dell’attività pericolosa (uno scavo) “nonostante la possibilità del crollo [di una parete terrosa] era prevedibile e prevenibile alla luce dell’ordinaria diligenza, mediante l’adozione di sistemi di sicurezza comuni e l’osservanza di quelle precauzioni in materie di scavi che sono proprio dirette ad evitare i crolli” (Cass. pen., Sez. IV, 24 marzo 2025, n. 11603).

Occorre, infine, notare che la giurisprudenza riconosce sempre una responsabilità del committente in caso di infortunio di un lavoratore, qualora lo stesso si ingerisca nell’organizzazione del lavoro. In questo caso, infatti, secondo la Suprema Corte, “egli rimane destinatario degli obblighi assunti dall’appaltatore, e, dunque, anche di quello di controllare direttamente le condizioni di sicurezza del cantiere” (Cass. pen., Sez. IV, 6 dicembre 2021, n. 44944).

5. Chi sono i coordinatori e quando vengono designati?

Come già anticipato, i coordinatori nei cantieri, nominati dal committente o dal responsabile dei lavori, sono due: il coordinatore per la progettazione dei lavori (CSP) e il coordinatore per l’esecuzione dei lavori (CSE). La loro designazione è obbligatoria nei cantieri in cui è prevista la presenza, anche non contemporanea, di più imprese esecutrici e di lavoratori autonomi, con il fine di garantire la massima sicurezza dei lavoratori in contesti in cui sussiste il c.d. rischio interferenziale.

I coordinatori – utilizzando il lessico della Suprema Corte – sono due figure di grande rilievo le cui posizioni di garanzia “non si sovrappongono a quelle degli altri soggetti responsabili nel campo della sicurezza sul lavoro, ma ad esse si affiancano, per realizzare la massima garanzia dell’incolumità dei lavoratori” (Cass. pen., Sez. IV, 4 marzo 2008, n. 18472). Proprio per il ruolo distinto e separato rivestito da tali garanti, gli stessi devono possedere delle competenze tecniche specifiche relative al settore delle costruzioni.

5.1. Quali funzioni vengono assolte dal coordinatore per la progettazione dei lavori?

Il coordinatore per la progettazione dei lavori deve essere nominato contestualmente all’affidamento dell’incarico di progettazione, in quanto il suo intervento è essenziale nella fase iniziale dei lavori, ai fini della corretta integrazione delle misure di sicurezza. In particolare, il coordinatore per la progettazione dei lavori è chiamato a:

redigere il piano di sicurezza e coordinamento (c.d. PSC), che contiene una ricognizione dei rischi interferenziali e la pianificazione delle corrispondenti misure di sicurezza;
predisporre il fascicolo d’opera in cui vengono trasposte sul piano operativo le misure di sicurezza individuate nel piano;
coordinare l’applicazione, in fase progettuale, dei principi e delle misure generali di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori da parte del committente (o del responsabile dei lavori).

L’inosservanza di tali obblighi, oltre ad essere sanzionata autonomamente come una fattispecie contravvenzionale, può comportare una responsabilità penale del CSP, in concorso con il committente (o il responsabile dei lavori) in caso di infortunio. In questo senso, è stato ritenuto corresponsabile per infortunio sul lavoro il CSP che abbia omesso tout court di redigere il PSC, oppure ne abbia composto uno del tutto inadeguato, perché meramente riproduttivo della disciplina positivizzata e privo di qualsiasi aderenza alle specificità dei lavori svolti in concreto (Cass. pen., Sez. IV, 9 ottobre 2008, n. 43111).

5.2 Quali funzioni vengono svolte dal coordinatore per l’esecuzione dei lavori?

Il coordinatore per l’esecuzione dei lavori riveste una posizione di garanzia ben più ampia, gravando sullo stesso cinque tipologie di obblighi:

obblighi di verifica sull’applicazione, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, delle prescrizioni contenute nei documenti tecnici (PSC e fascicolo d’opera), nonché di aggiornamento e/o adeguamento dei documenti redatti dal CSP all’evoluzione dei lavori e alle modifiche eventualmente intervenute;
obblighi di controllo sull’idoneità e sulla conformità del piano operativo di sicurezza adottato dalle singole imprese (c.d. POS), che è un piano complementare e di dettaglio al piano di sicurezza e coordinamento;
obblighi di cooperazione e coordinamento dei datori di lavoro e dei rappresentanti per la sicurezza presenti in cantiere;
obblighi di segnalazione delle violazioni di disposizioni contenute nel PSC al committente (o al responsabile dei lavori), nonché obblighi di intervento proponendo la sospensione dei lavori, l’allontanamento delle imprese esecutrici o la risoluzione del contratto;
obblighi di sospensione dei lavori, in caso di pericolo grave, imminente e direttamente riscontrato per i lavoratori.

Nonostante l’attribuzione di numerosi obblighi antinfortunistici in capo al CSE, la giurisprudenza più recente ha fissato i confini della responsabilità di tale garante, evitando dunque una sovrapposizione e/o sostituzione di questa figura con quella del datore di lavoro delle imprese esecutrici. Il CSE, dunque, svolge “un ruolo di vigilanza che riguarda la generale configurazione delle lavorazioni e non la puntuale e stringente vigilanza, momento per momento, demandata alle figure operative (datore di lavoro, dirigente e preposto)” (Cass. pen., Sez. IV, 14 gennaio 2010, n. 1490). In breve, si tratta di un’attività di vigilanza di secondo livello o “alta”, non continuativa e circoscritta alle misure contro i rischi interferenziali.

Alla luce di tali principi, la responsabilità penale del CSE in caso di infortunio si limiterà a “quegli eventi riconducibili alla configurazione complessiva, di base, della lavorazione e non anche [a]gli eventi contingenti, scaturiti estemporaneamente dallo sviluppo dei lavori medesimi e, come tali, affidati al controllo del datore di lavoro e del suo preposto” (Cass. pen., Sez. IV, 4 luglio 2016, n. 27165). Solo nelle ipotesi di pericolo grave e imminente o di macro-trasgressioni, il CSE potrebbe essere ritenuto corresponsabile per mancato impedimento dell’evento infortunio anche dove la cautela omessa e/o inadeguata concerna rischi specifici (ex multis, Cass. pen., Sez. IV, 24 maggio 2016, n. 27165).

6. Che ruolo svolge il datore di lavoro dell’impresa affidataria?

Ai sensi dell’art. 89 TUSL, il datore di lavoro dell’impresa affidataria è il “titolare del contratto di appalto con il committente che, nell’esecuzione dell’opera appaltata, può avvalersi di imprese subappaltatrici o di lavoratori autonomi”. L’impresa affidataria dei lavori non si limita alla mera sottoscrizione del contratto, ma deve partecipare all’esecuzione dei lavori, assumendo la veste di c.d. main contractor.

Il ruolo svolto dal main contractor è più ampio di quello che grava sui datori di lavoro delle imprese sub-appaltatrici. Oltre all’obbligo di redazione del POS ricadente su tutte le imprese esecutrici (affidataria e sub-appaltatrici), il main contractor è tenuto anche a:

verificare le condizioni di sicurezza dei lavori affidati, l’applicazione delle disposizioni contenute nel PSC e la congruenza fra il proprio POS e quello redatto dai sub-appaltatori;
coordinare la predisposizione, da parte delle imprese impegnate in cantiere, delle cautele contro i rischi specifici intra-aziendali previste dalla legge.

La violazione di tutti o ciascuno di tali doveri può rilevare in termini di omesso impedimento rispetto a un’evento-infortunio, come supporto al rimprovero per colpa, ove si dimostri un nesso causale tra tale inosservanza e l’evento occorso.

In caso di sub-appalto, la posizione di garanzia rivestita dall’imprenditore affidatario potrebbe dirsi assimilabile a quella del committente esterno, ma non sovrapponibile a quella dei datori di lavoro sub-appaltatori. In breve, gli obblighi di garanzia dell’affidatario rimangono circoscritti ai rischi specifici della propria attività ed a quelli comuni-interferenziali. Si segnala, tuttavia, come la giurisprudenza adotti un indirizzo interpretativo differente, estendendo gli obblighi dell’affidatario anche ai rischi intra-aziendali (Cass. pen., Sez. IV, 17 gennaio 2018, n. 1878) e addossando ai sub-appaltatori anche il dovere di gestire i rischi interferenziali (Cass. pen., Sez. III, 11 gennaio 2023, n. 5907).

7. è configurabile una responsabilità dell’ente ai sensi del D.Lgs. 231/2001?

Qualora emergano profili di responsabilità penale di soggetti apicali o sottoposti appartenenti all’impresa appaltante, anche in capo all’ente di appartenenza potrebbe essere riconosciuta una responsabilità ex art. 25-septies D.Lgs. 231/2001. Tale norma contempla, infatti, le ipotesi di infortuni sul lavoro occorsi in violazione della disciplina in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

Affinché si possa configurare una responsabilità amministrativa dell’ente, però, sarà necessario verificare la sussistenza di un interesse o vantaggio dell’ente, derivante dalla violazione delle norme dettate in materia di sicurezza sul lavoro. In materia di appalti, si possono segnalare le seguenti casistiche:

il vantaggio economico derivante dalla scelta di un appaltatore tecnicamente inidoneo allo svolgimento di un particolare incarico. Le società autorizzate o specializzate in particolari settori di attività, infatti, richiedono corrispettivi più elevati rispetto a imprese non qualificate, tenuto conto della qualità tecnica che garantiscono e dei maggiori costi di gestione connessi all’adozione di tutte le misure tecniche e prevenzionali necessarie per eseguire in sicurezza i lavori affidati.
l’indebito vantaggio conseguente a un abuso del potere contrattuale da parte del committente sulle imprese appaltatrici. Queste ultime, infatti, possono versare in una situazione di debolezza contrattuale nel rapporto con il committente qualora si tratti di società di recente costituzione alla ricerca di uno sbocco di mercato o in situazione di difficoltà economica o, ancora in situazione di para-subordinazione rispetto a un committente che sia il loro cliente più importante oppure si trovi in una situazione dominante all’interno del mercato.
il vantaggio derivante dal malgoverno delle attività di coordinamento nei cantieri temporanei nei quali, per accelerare i tempi di esecuzione dei lavori, si consenta l’interferenza di più imprese nell’esecuzione di attività tecnicamente incompatibili.
sempre nel contesto cantieristico, il vantaggio conseguito dal committente che omette di intervenire in caso di segnalazione di violazioni da parte del CSE per evitare rallentamenti o arresti nello svolgimento dei lavori.

8. Che incidenza ha l’adozione del modello sulla responsabilità dell’ente ex D.Lgs. 231/2001?

Per configurare una responsabilità ex art. 25-septies D.Lgs. 231/2001, oltre all’accertamento di un interesse o vantaggio dell’ente, occorre altresì verificare che il reato derivi da una colpa di organizzazione. In altre parole, per ritenersi sussistente questo requisito, è necessario dimostrare che l’ente non abbia predisposto accorgimenti preventivi idonei ad evitare la commissione di reati del tipo di quello realizzato.

Ragionando a contrario, l’ente sarà esente da responsabilità amministrativa da reato qualora abbia adottato un Modello di organizzazione e controllo, che preveda un sistema aziendale idoneo all’adempimento di tutti gli obblighi giuridici in materia di salute e sicurezza sul lavoro (art. 30 TUSL). Nella prassi giurisprudenziale, dunque, si tiene conto dei seguenti aspetti: (1) l’adozione di un modello organizzativo, (2) l’individuazione del rischio verificatosi in concreto in documenti resi noti al personale e (3) l’idoneità del documento in questione a prevenire il rischio poi concretizzatosi (Cass. pen., Sez. IV, 2 agosto 2024, n. 31665).