Nell’ambito del quadro normativo internazionale di prevenzione e contrasto del terrorismo, della proliferazione delle armi di distruzione di massa e del loro finanziamento, le Nazioni Unite hanno imposto, attraverso le risoluzioni del proprio Consiglio di Sicurezza, misure di prevenzione (cosiddette “misure restrittive” o “sanzioni internazionali”) nei confronti di soggetti in qualunque modo collegati ad una rete terroristica o in attività di proliferazione delle armi di distruzione di massa. Le tipologie di “misure restrittive” adottate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite includono le sanzioni economiche, l’embargo sulle armi, le restrizioni finanziarie, i divieti di viaggio, la cessazione delle relazioni diplomatiche, sino ad azioni militari collettive. Tra le sanzioni internazionali previste dalle risoluzioni delle Nazioni Unite, particolare rilievo riveste la misura del congelamento di beni o fondi da applicarsi nei confronti di individui, gruppi o entità designati dal Consiglio di Sicurezza o dai suoi Comitati per le Sanzioni, istituiti dalle risoluzioni medesime. Le designazioni vengono da questi effettuate ove si ritenga che tali soggetti, sulla base di criteri di volta in volta stabiliti dalle risoluzioni, siano collegati in qualunque modo al terrorismo o al suo finanziamento, ovvero ad attività di proliferazione delle armi di distruzione di massa. L’imposizione di una misura di congelamento risulta, dunque, di particolare importanza: infatti, impedire a tali soggetti di utilizzare il sistema finanziario globale per promuovere le attività criminali è essenziale per la repressione del terrorismo internazionale e della proliferazione delle armi di distruzione di massa. Le designazioni effettuate dal Consiglio di Sicurezza o da un suo Comitato, predisposte sulla base delle indicazioni fornite dai singoli Paesi (proposte di designazione), sono vincolanti – in quanto adottate in base al Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite – ed obbligano gli Stati a procedere all’applicazione delle misure restrittive nei confronti dei soggetti inseriti nelle suddette liste (c.d. “Liste delle Nazioni Unite”). Inoltre, l’obbligo di dare attuazione alle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite in materia di prevenzione e contrasto al terrorismo, al suo finanziamento e alla proliferazione delle armi di distruzione di massa, è, altresì, ribadito dalle Raccomandazioni 6 e 7 del GAFI (1).
I. Cosa sono le sanzioni internazionali?
Le sanzioni internazionali sono misure restrittive, ossia restrizioni o divieti, imposte dal diritto pubblico internazionale. Generalmente, la comunità internazionale impiega tali sanzioni come strumento di ritorsione avverso Paesi o regimi che si rendono protagonisti di gravi violazioni dei diritti umani e/o di attività aggressive che mettano in pericolo i rapporti pacifici tra gli stati. Non mancano però casi in cui l’adozione di tali misure restrittive sia invece motivata da ragioni strettamente politico-commerciali.
Lo scopo delle sanzioni internazionali è spesso quello indurre uno stato o un regime a modificare determinate politiche, sia interne che estere, ritenute in qualche modo lesive degli interessi del sanzionante. Le sanzioni internazionali sono generalmente imposte da stati sovrani o da organizzazioni internazionali e sono applicabili nei confronti di individui, gruppi o entità.
Indipendentemente dagli scopi e dai soggetti sanzionanti, i principali tipi di sanzioni internazionali possono essere classificati all’interno delle seguenti categorie:
– restrizioni finanziarie – restrizioni relative a risorse e strumenti finanziari appartenenti, posseduti, detenuti o controllati da un soggetto di diritto pubblico internazionale, una persona fisica o giuridica altri soggetti presenti nelle liste delle Nazioni Unite;
– restrizioni civili – restrizioni relative a tutti i tipi di transazioni che riguardano risorse economiche, nei casi in cui tali transazioni comportano un cambiamento di proprietà o lo scopo di tali transazioni è rendere disponibili fondi in contanti o altri tipi di risorse economiche a soggetti presenti nelle liste delle Nazioni Unite; restrizioni all’ingresso – divieto di ingresso e di soggiorno, o di attraversamento in transito, in determinati Paesi, di soggetti inclusi nelle liste delle Nazioni Unite;
– restrizioni alla circolazione di beni strategici e di altri beni – divieto di vendita, fornitura, trasferimento, esportazione di beni strategici o altri beni specificati nella legislazione in materia di sanzioni o alienazione di tali beni o accesso ad essi;
– restrizioni alla fornitura di servizi turistici – divieto di offrire servizi turistici per viaggiare verso aree specifiche;
– restrizioni alla fornitura di servizi relativi a specifiche sanzioni – divieto di offrire servizi relativi a armi, munizioni, veicoli militari, ed altro o servizi relativi ad attrezzature e software per il monitoraggio delle comunicazioni via Internet e telefoniche.
II. Quali sono i protagonisti del sistema delle sanzioni internazionali?
Tra i Paesi del “blocco occidentale” assumono particolare rilevanza i provvedimenti sanzionatori adottati dagli Stati Uniti d’America e dall’Unione Europea.
Per quanto attiene agli Stati Uniti, l’Office of Foreign Assets Control (“OFAC”) del Dipartimento del Tesoro è l’autorità competente che applica e amministra le sanzioni economiche commerciali che derivano dalle decisioni di politica estera dell’Amministrazione, al fine di tutelare la sicurezza nazionale verso determinati Paesi, terroristi, trafficanti di droga e/o soggetti coinvolti nel commercio di armi di distruzione di massa. A tal fine, L’OFAC gestisce la Specially designated nationals and blocked persons list (“SDN”).
In sintesi, gli strumenti sanzionatori a disposizione dell’OFAC si distinguono, in ragione dei soggetti a cui sono rivolti, tra:
-sanzioni primarie: sono sanzioni territoriali, destinate ad applicarsi a cittadini e aziende americane, a cui è imposto il divieto di intrattenere rapporti commerciali e/o finanziari con particolari soggetti riconducibili al Paese oggetto di sanzione. Tali sanzioni sono dunque oggetto di un enforcing diretto da parte delle autorità USA, essendo i soggetti passivi di tali divieti assoggettati direttamente alla giurisdizione USA;
–sanzioni secondarie: sono sanzioni extraterritoriali che possono essere imposte a soggetti non statunitensi, che intrattengano determinate attività commerciali con Paesi oggetto di restrizioni.
La componente extraterritoriale propria delle sanzioni secondarie, che si rivolge a soggetti non americani, prevede che qualsiasi società, ovunque essa abbia sede, debba rispettare le sanzioni americane quando vengono impiegati dollari statunitensi per eseguire le transazioni e quando le stesse aziende hanno succursali negli Stati Uniti o sono controllate da americani.
Trattandosi di divieti rivolti a soggetti sottratti alla giurisdizione USA, l’enforcing di tali misure avviene in maniera indiretta (ad esempio, bloccando il clearing sui dollari o il mantenimento di conti in dollari sul territorio americano, applicando restrizioni alle importazioni negli Stati Uniti o rifiutando i visti d’entrata negli Stati Uniti a dirigenti o azionisti di controllo, etc.).
La caratteristica della extraterritorialità rappresenta una delle differenze più marcate che distinguono il sistema sanzionatorio americano e quello europeo, posto che quest’ultimo si limita a bersagliare solo soggetti residenti all’interno dell’Unione.
Le misure restrittive dell’Unione Europea sono invece stabilite all’interno delle decisioni del Consiglio Europeo in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC), su proposta formulata dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Le misure proposte sono quindi esaminate e discusse dai pertinenti organi preparatori del Consiglio, che, successivamente, adotta la decisione all’unanimità. Se la decisione del Consiglio Europeo prevede il congelamento dei beni e/o altri tipi di sanzioni economiche e/o finanziarie, tali misure devono essere attuate mediante un regolamento del Consiglio. La decisione del Consiglio Europeo entra in vigore all’atto della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Tutte le misure restrittive in vigore sono costantemente riesaminate per garantire che continuino a contribuire al conseguimento dell’obiettivo dichiarato. Le decisioni del Consiglio Europeo che impongono misure restrittive autonome dell’Unione Europea si applicano solitamente per un periodo di 12 mesi, mentre i corrispondenti regolamenti del Consiglio non hanno scadenza.
Affianco alle specifiche misure restrittive adottate sulla base della procedura sopra descritta, il regolamento (UE) n. 821 del 2021 merita una menzione particolare. Tale regolamento infatti, nel disciplinare l’esportazione in ogni sua forma dei prodotti c.d. “dual use”, ossia progettati e realizzati per scopi civili ma con una spiccata utilizzabilità in ambito militare, rappresenta il punto di riferimento tecnico-normativo di tutto l’impianto sanzionatorio architettato dall’Unione Europea in materia di blocchi alle esportazioni.
Per quanto riguarda invece l’ordinamento nazionale, le due principali fonti normative sono rappresentate dal D.lgs. n. 109 del 2007, che ha introdotto l’istituto del congelamento dei fondi e delle risorse economiche impiegate nell’ambito delle attività riconducibili al terrorismo e alla proliferazione nucleare, e dal D.lgs. 221 del 2017, che recepisce quanto previsto dalla normativa comunitaria in tema di: 1) limiti all’esportazione di prodotti “dual use”, 2) limiti al commercio di merci che potrebbero essere utilizzate per la pena di morte, per la tortura o per trattamenti e altre pene crudeli, 3) misure restrittive nei confronti di specifici Paesi terzi.
III. Quale è stato l’impatto del conflitto tra Russia e Ucraina sulle sanzioni internazionali?
Il conflitto Russo-Ucraino è uno scontro politico, diplomatico e militare iniziato nel 2014 e che nel febbraio 2022 è sfociato nell’invasione dell’esercito della Federazione Russa nei territori dell’Ucraina.
In risposta a tale aggressione sono state adottate dalla comunità internazionale una serie di sanzioni economiche, le quali comprendono misure restrittive mirate (sanzioni individuali), sanzioni economiche e misure in materia di visti.
Segnatamente, l’Unione Europea ha adottato un corpus di misure restrittive, inizialmente implementato nel 2014 all’epoca dell’annessione della Crimea e poi marcatamente inasprito in seguito all’invasione del 2022, allo scopo di contrastare gli sforzi bellici russi agendo su più fronti.
Sul piano delle limitazioni all’esportazione di risorse direttamente o indirettamente utili al complesso industriale-militare russo, fu implementato il regolamento (UE) n. 833 del 2014, poi successivamente aggiornato a più riprese, il quale prescrive una serie di divieti e restrizioni per gli Stati membri e per le persone fisiche e giuridiche residenti o operanti, anche in parte, all’interno del territorio dell’Unione, i quali possono essere così sintetizzati:
-il divieto di trasferire a qualsiasi titolo beni e tecnologie individuati in apposti elenchi o di dare supporto tecnico e/o finanziario per la realizzazione e la manutenzione di tali beni o tecnologie,in quanto strumentali allo sforzo bellico russo;
-l’introduzione di specifiche restrizioni al regime autorizzativo vigente ai sensi del regolamento n. 821 del 2021 in tema di esportazione di prodotti c.d. “dual use”;
-il divieto di fornire assistenza finanziaria alle iniziative russe;
-il divieto di importazione all’interno del territorio dell’Unione di specifiche categorie merceologiche di beni provenienti dalla Russia;
-il divieto di partecipare, consapevolmente e intenzionalmente, ad attività aventi l’obbiettivo o l’effetto di eludere i divieti previsti dal regolamento.
A tale articolato testo normativo, la cui continua evoluzione rende complessa l’individuazione del perimetro delle condotte lecite, anche in ragione delle numerose deroghe previste all’interno del medesimo, si affianca il regolamento (UE) n. 269 del 2014, il quale contiene due prescrizioni principali riferite ad una lista di persone fisiche e giuridiche ritenute coinvolte nello sforzo bellico russo, ossia:
-il congelamento di tutti i fondi e le risorse economiche detenute o controllate direttamente o per interposta persona dai soggetti listati;
-il divieto di mettere a diposizione fondi e risorse economiche ai soggetti listati sia direttamente che indirettamente.
L’assetto normativo sopra delineato rappresenta il framework attraverso il quale il Consiglio Europeo modula la risposta sanzionatoria all’aggressione russa, aggiungendo soggetti all’interno dell’elenco di cui al regolamento n. 269 del 2014 e categorie merceologiche nel novero di quelle disciplinate dal regolamento n. 833 del 2014.
Nell’ultimo anno il legislatore comunitario si è dimostrato particolarmente attivo nel predisporre e implementare pacchetti di sanzioni al fine di bersagliare i settori dell’economia russa ritenuti man mano più sensibili alla luce dello sviluppo del conflitto.
Se infatti i primi pacchetti di sanzioni avevano ad oggetto beni, servizi e soggetti strettamente legati allo sforzo bellico, con il passare dei mesi l’attenzione del legislatore si è spostata su vaste categorie di beni e servizi al fine di indebolire il tessuto industriale russo e di intaccare la qualità della vita della classe dirigente del Paese, arrivando a vietare l’esportazione di beni di lusso e l’erogazione dei più disparati servizi di consulenza.
IV. La criminalizzazione delle sanzioni internazionali e le recenti modifiche al D.LGS. N. 221/2017
Con tutta evidenza, l’efficacia delle misure restrittive previste dall’Unione dipende dalla circostanza che i soggetti passivi di tali sanzioni, ossia gli operatori economici residenti e/o operanti sull’territorio dell’Unione, adottino comportamenti conformi, rispettando i divieti e seguendo le varie procedure autorizzative previste all’interno dei vari pacchetti di sanzioni.
Conseguentemente, lo strumento del diritto penale è apparso sia al legislatore comunitario che a quello nazionale come l’unico in grado di tutelare i delicati interessi in gioco, contrastando i possibili incentivi economici che potrebbero indurre un operatore UE a violare i divieti a fronte di condizioni economiche particolarmente vantaggiose.
Sotto questo profilo, li Legislatore Comunitario si è attivato al fine di garantire l’uniformità del presidio sanzionatorio penale all’interno di tutte le giurisdizioni degli Stati membri, inserendo le violazioni delle misure restrittive dell’Unione nell’elenco dei c.d. “reati dell’UE” ai sensi dell’art. 83 paragrafo 1 del TFUE.
Il secondo passo di questa iniziativa di armonizzazione dovrebbe concretizzarsi nell’emanazione di una direttiva UE che definisca compiutamente la nozione di violazione penalmente rilevante delle misure restrittive adottate dall’Unione.
Sul versante interno, il Governo ha adottato il D.l. n. 69 del 2023 al fine di riorganizzare ed espandere il novero della fattispecie di reato a tutela dell’effettività delle sanzioni internazionali adottate dall’UE.
Tale decreto, la cui entrata in vigore risale al 14 giugno p.s. e la cui conversione in legge è attesa entro il 13 agosto p.v., introduce sostanziali modifiche al D.lgs. 221 del 2017 che, come accennato in introduzione, rappresenta la norma con cui il Legislatore nazionale ha dato piena attuazione ai regolamenti UE in materia di “dual use”, di contrasto alla pena di morte e ai trattamenti crudeli e di misure restrittive internazionali.
Le modifiche introdotte mirano a superare il preesistente impianto sanzionatorio, il quale presentava alcuni profili di criticità divenuti intollerabili alla luce del mutato contesto politico.
Se infatti le sanzioni minacciate dal decreto apparivano sicuramente aspre, la loro applicazione era limitata solo ad alcune specifiche ipotesi di violazione dei regolamenti, lasciando ampi vuoti di tutela.
Il preesistente quadro sanzionatorio era infatti strutturato come segue:
in merito alle violazioni delle disposizioni in materia di “dual use” era prevista: 1) la pena della reclusione da due a sei anni o della multa da 25.000 a 250.000 per l’esportazione di prodotti a duplice uso e/o la prestazione dei relativi servizi di intermediazione in assenza della necessaria autorizzazione o con autorizzazione ottenuta con informazioni false; 2) la pena della reclusione da uno a quattro anni o la multa da 15.000 a 150.000 euro per l’esportazione e/o l’intermediazione di beni a duplice uso in difformità rispetto agli obblighi previsti nell’autorizzazione concessa; 3) la pena dell’arresto fino a due anni o dell’ammenda da 15.000 a 90.000 per la violazione degli obblighi di segnalazione previsti al comma 7 dalla clausola “catch all” prevista dal medesimo decreto; 4) la sanzione amministrativa da 15 a 15.000 euro per ogni violazione degli obblighi di tenuta e comunicazione dei registri.
Relativamente alla violazione degli obblighi in tema di misure restrittive UE, invece, era prevista: 1) la pena della reclusione da due a sei anni per l’esportazione di beni lisati all’interno delle misure restrittive UE o la prestazione dei relativi servizi di intermediazione e di assistenza tecnica; 2) la pena della reclusione da due a sei anni e la multa da 25.000 a 250.000 euro per l’esportazione di beni o la prestazione di servizi ristretti ai sensi delle misure unionali in assenza di autorizzazione o sulla base di autorizzazione ottenuta fornendo informazioni false; 3) la pena della reclusione da uno a quattro anni o la multa da 15.000 a 150.000 euro per l’esportazione di beni o la prestazione di servizi ristretti violando gli obblighi previsti dall’autorizzazione concessa.
Tale sistema sanzionatorio, incentrato sul contrasto alla sola esportazione di beni e servizi oggetto di limitazioni, offriva un presidio penale “a macchia di leopardo”, a causa del ristretto novero di condotte oggetto di incriminazione.
Il legislatore è dunque intervenuto espandendo il perimetro delle fattispecie incriminatrici e rimodulando le cornici edittali.
Alla luce di tali modifiche, sono dunque penalmente rilevanti in ambito “dual use”:
-l’esportazione di prodotti a duplice uso, la prestazione dei relativi servizi di intermediazione e di assistenza tecnica in assenza della necessaria autorizzazione o con autorizzazione ottenuta con informazioni false, sanzionata con la pena della reclusione fino a sei anni e della multa da 25.000 a 250.000;
-l’esportazione, la prestazione di assistenza tecnica e l’intermediazione di beni a duplice uso in difformità rispetto agli obblighi previsti nell’autorizzazione concessa, sanzionata con la pena della reclusione fino a quattro anni e la multa da 15.000 a 150.000 euro;
-l’omessa segnalazione nei casi previsti dalle clausole “catch all” previste dal regolamento UE sul “dual use” e dal D.lgs 221 del 2017, sanzionata con la pena dell’arresto fino a due anni e dell’ammenda da 15.000 a 90.000 euro.
In sintesi, sono ora penalmente rilevanti anche tutte le forme di assistenza tecnica relative a prodotti “dual use” erogate in assenza o in violazione delle necessarie autorizzazioni. Inoltre, l’adempimento degli obblighi informativi previsti da tutte le clausole “catch all” è assistito da una sanzione penale.
Ancora più dirompenti risultano le modifiche in materia di beni e servizi listati all’interno delle misure restrittive unionali, che il legislatore ha deciso di presidiare punendo:
-l’esportazione, l’importazione e la prestazione di servizi di intermediazione e di assistenza tecnica relativamente a beni listati con la pena della reclusione fino a sei anni. Alla medesima pena soggiace chi partecipa a procedure per l’affidamento o esegue appalti pubblici, concessioni e ogni tipologia di contratto assimilabile ristretto ai sensi delle misure unionali;
-l’esportazione, l’importazione e la prestazione di servizi ristretti, nonché la partecipazione o l’esecuzione di appalti, concessioni e contratti assimilabili aventi ad oggetto i medesimi, in assenza dell’apposita autorizzazione o in forza di un’autorizzazione ottenuta sulla base di informazioni false con la pena della reclusione fino a sei anni e della multa da 25.000 a 250.000 euro;
-l’esportazione, l’importazione e la prestazione di servizi ristretti, nonché la partecipazione o l’esecuzione di appalti, concessioni e contratti assimilabili aventi ad oggetto i medesimi, in violazione degli obblighi previsti dall’autorizzazione concessa, con la pena della reclusione fino a 4 anni e della multa da 15.000 a 150.000 euro.
Il legislatore ha dunque voluto stigmatizzare anche le ipotesi di importazione di beni ristretti o listati, al fine di massimizzare l’efficacia di quelle misure restrittive mirate a stremare l’economia russa disturbando i flussi finanziari in entrata nel Paese.
A chiusura del rinnovato impianto sanzionatorio, il legislatore ha inoltre voluto prevedere la confisca obbligatoria, anche per equivalente e per interposta persona, dei beni strumentali alla commissione di tali reati e del prodotto o profitto del medesimo.
V. Quali sono le possibili strategie utilizzabili dalle imprese italiane per adeguarsi al nuovo scenario, affrontare le implicazioni doganali e ridurre al minimo gli impatti sull’operatività delle aziende coinvolte?
L’aggiornato quadro normativo fin qui tratteggiato rende ancora più marcata l’esigenza, per tutti gli operatori che intrattengono rapporti commerciali o finanziari con i Paesi oggetto di sanzioni, di dotarsi di robusti compliance program. Tali programmi di compliance potrebbero essere strutturati come Internal compliance program – ICP ai sensi del regolamento (UE) n. 821 del 2021, in quanto la normativa sui controlli alle esportazioni e le autorità incaricate del controllo e del rispetto delle previsioni sanzionatorie, raccomandano alle imprese l’adozione di specifici sistemi di politiche aziendali e procedure interne volte a introdurre presidi adeguati e proporzionati al rischio per la gestione delle tematiche relative alle esportazioni, oppure come modelli di organizzazione, gestione e controllo ai sensi del D.Lgs. n. 231/2001 anche sei i reati di cui al D.Lgs. n. 221/2017 non rientrerebbero tra i reati presupposto.
Il continuo ampliarsi delle categorie merceologiche oggetto di restrizioni, unito alla formulazione ampia e la gravità delle sanzioni ipotizzate dalle nuove norme incriminatrici, richiedono infatti un costante aggiornamento delle policy interne, posto che da un momento all’altro interi comparti merceologici possono diventare oggetto di restrizioni la cui violazione può avere conseguenze particolarmente afflittive.
Ai fini di mitigare tali rischi, un efficacie sistema di controllo interno dovrebbero necessariamente:
-implementare policy e procedure volte a disciplinare il processo di gestione delle attività di export control;
-identificare la controparte e il relativo beneficiario effettivo di ogni transazione avente ad oggetto beni “dual use”, listati o ristetti anche tramite l’utilizzo di adeguati tool informatici;
-garantire la corretta classificazione dei beni o dei servizi oggetto di ogni transazione alla luce della normativa applicabile;
-prevedere un controllo di corrispondenza interno tra le autorizzazioni concesse e le transazioni effettuate; prevedere specifiche clausole contrattuali finalizzate a garantire l’effettiva corrispondenza tra controparte contrattuale e beneficiario effettivo di ogni transazione avente ad oggetto beni “dual use”, listati o ristetti;
-prevedere un sistema di reportistica interna idoneo a garantire l’immediato adempimento degli obblighi di segnalazione previsti dalle clausole “catch all”;
-avere un adeguato programma formativo sia relativo alle policy e procedure interne sia relativo alla normativa di riferimento;
–svolgere periodiche attività di audit volte a verificare a testare il corretto funzionamento del sistema di controllo interno.
In sostanza, è fondamentale che il sistema di controllo interno si basi sui seguenti quesiti:
–Chi è la tua controparte commerciale/distributore? La tua controparte commerciale/distributore so trova in una blacklist? È stata verificata la proprietà e la catena di controllo? Chi è l’end-user?
–Quale tipologia di beni stai esportando? È richiesta un’autorizzazione per l’esportazione dei beni?
–Qual è la destinazione finale? In quale Paese il bene viene assemblato/utilizzato?
–Il prodotto rientra nella categoria dei beni dual-use? Sono state effettuate le verifiche?
–Per cosa verrà utilizzato il prodotto?
