Negli ultimi decenni, la tutela dell’ambiente si è vigorosamente imposta come tema di discussione a livello sia politico-legislativo che sociale, tanto da indurre il nostro Legislatore a valutare l’inserimento del bene ambiente in Costituzione per riconoscerne il valore primario.
Nel dibattito giuridico internazionale ed europeo, invece, è diventata sempre più concreta l’ipotesi di prevedere il crimine di ecocidio, finalizzato a disincentivare e reprimere adeguatamente tutte quelle condotte che arrecano danni gravi, diffusi e duraturi all’ambiente.
Una simile innovazione normativa porrebbe le basi di un nuovo diritto penale internazionale, che veda come soggetti giuridici destinatari delle norme punitive anche le imprese.
Che tipo di effetti avrebbe l’introduzione del nuovo crimine internazionale?
Di quali strumenti dispongono le imprese per poter fronteggiare la sempre maggiore esposizione al rischio-reato?
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I. La tutela penale dell’ambiente nell’ordinamento interno
Il nostro ordinamento ha tradizionalmente posto l’ambiente su un piano servente rispetto alla piena valorizzazione della persona umana, secondo una prospettiva di tipo antropocentrico. Tuttavia, nel corso del tempo si è assistito – e si assiste tuttora – a una sempre più accentuata tendenza ad approntare piena ed effettiva tutela all’ambiente in sé e per sé, e non più in quanto bene meramente strumentale al benessere dell’uomo.
Il riconoscimento del valore intrinseco dell’ambiente ha trovato da ultimo conferma nell’impegno, dichiarato dal Governo Draghi, di andare nella direzione dell’inserimento in Costituzione dei concetti di ambiente e sviluppo sostenibile.
Ad oggi, l’unico riferimento al termine ambiente che è dato rinvenire in Costituzione è infatti all’art. 117, c. 2, lett. s) che, in tema di riparto delle competenze normative, ne riserva la tutela alla legislazione esclusiva dello Stato, attribuendo invece la «valorizzazione dei beni ambientali» alla legislazione concorrente di Stato e Regioni.
Salvo tale richiamo, il bene ambiente non trova spazio nella nostra Carta fondamentale: la sua tutela risulta pertanto mediata da un ancoraggio ai diritti inviolabili del singolo e agli interessi primari della collettività, quali la salute, la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico del Paese.
Di qui un evidente disallineamento tra le priorità di ogni moderno Stato di diritto e le previsioni costituzionali, che ha stimolato un intenso lavorio parlamentare sul tema.
All’esito di una lunga e accurata istruttoria sui numerosi disegni di legge di revisione costituzionale proposti, la Commissione Affari Costituzionali del Senato ha recentemente dato il via libera alla presentazione in Assemblea del testo di legge per la modifica degli articoli 9 e 41 della Costituzione, volto a «introdurre, senza mediazioni interpretative, una chiara dimensione ambientale nella nostra Costituzione, in linea con l’evoluzione di una sensibilità che si fonda sulla necessità di preservare il contesto naturale nel quale viviamo e di cui siamo parte», come si legge nella Relazione del 25 maggio 2021.
La prima modifica prevede l’aggiunta di un nuovo comma all’art. 9, in forza del quale la Repubblica «Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme della tutela degli animali».
La seconda modifica, invece, riguarda la libertà di iniziativa economica sancita all’art. 41, e prevede che:
(i) essa non possa svolgersi in modo da recare danno, oltre che alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana, anche «alla salute, all’ambiente»;
(ii) la legge debba determinare i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata a fini sia sociali sia «ambientali».
Nonostante il percorso per arrivare alla effettiva modifica della Carta sia ancora lungo, siamo certamente dinnanzi ad un punto di svolta, segno di una presa di coscienza che la protezione dell’ambiente è un valore costituzionale primario.
Alla sempre maggiore consapevolezza della centralità del bene ambiente si è accompagnata la necessità di una più efficace tutela penale, per lungo tempo lasciata a fattispecie di natura contravvenzionale, il cui effetto deterrente e repressivo si è rivelato scarso e inadeguato.
Come noto, si è dovuto attendere il 2015, con l’approvazione della legge n. 68 (legge Ecoreati) perché il legislatore rafforzasse l’azione repressiva nei confronti del crimine ambientale.
L’intervento del 2015 ha avuto il pregio di introdurre nel codice penale l’apposito titolo VI-bis, denominato “Dei delitti contro l’ambiente”, contenente una serie di ipotesi delittuose presidiate da sanzioni severe, misure interdittive e patrimoniali, raddoppio dei termini prescrizionali, tutte previsioni atte ad apprestare una tutela più incisiva al bene ambiente.
La spinta verso un futuro di legalità ambientale non si è però esaurita con la riforma del 2015. A cinque anni di distanza, è stato presentato dal Ministro dell’ex Ambiente Sergio Costa il – tanto atteso – disegno di legge Terra mia, con il dichiarato intento di realizzare una forte stretta repressiva nei confronti dei grandi inquinatori. Secondo le parole del suo promotore, Terra mia «è una legge che tutela in primis gli imprenditori che subiscono la concorrenza sleale e criminosa di chi attenta all’ambiente e alla salute, come chi interra i rifiuti, avvelena le falde acquifere, immette fumi e polveri fuorilegge in atmosfera, usando scappatoie che fino ad oggi possono essere facili. E che con Terra mia non lo saranno più».
La stretta voluta da Terra Mia, però, è stata duramente criticata, sia da buona parte della politica che dai giuristi. Il significativo inasprimento sanzionatorio, la previsione di fattispecie incriminatrici dai contorni indefiniti, la smodata estensione dell’ambito applicativo delle misure di prevenzione di cui al d.lgs. n. 159/2011 (cd. Codice Antimafia), hanno determinato una battuta d’arresto nell’iter approvativo del disegno di legge. Il rischio paventato era quello della inammissibile parificazione dell’impresa criminale all’impresa lecita solo occasionalmente delinquente, con buona pace della presunzione di innocenza e dei principi cardine dello Stato di diritto.
Considerata la rilevanza dell’impresa nell’ambito della criminalità ambientale, appare utile svolgere alcune considerazioni sulla responsabilità della persona giuridica per tale tipologia di reati e sui relativi meccanismi di prevenzione e compliance.
I.I. Le imprese e la criminalità ambientale
I.I.I. La responsabilità da reato degli enti
Nella versione originaria, il decreto legislativo dell’8 giugno 2001, n. 231 non contemplava i delitti contro l’ambiente nell’elenco dei reati presupposto, al contrario di quanto richiedeva la legge delega 29 settembre 2000, n. 300, il cui art. 11, lett. d) raccomandava al Governo l’adozione di un decreto che prevedesse «la responsabilità in relazione alla commissione dei reati in materia di tutela dell’ambiente e del territorio, che siano punibili con pena detentiva non inferiore nel massimo ad un anno anche se alternativa alla pena pecuniaria».
Il successivo richiamo da parte delle Istituzioni dell’Unione Europea e, in particolare, l’emanazione delle Direttive 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente e 2009/123/CE sull’inquinamento provocato dalle navi, ha sollecitato l’implementazione di una disciplina da parte degli Stati membri che prevedesse, anche per le persone giuridiche, la perseguibilità delle condotte illecite tenute ai danni dell’ambiente.
Seppure con undici anni di ritardo rispetto all’iniziale indicazione della legge delega, il decreto legislativo del 7 luglio 2011, n. 121 ha ampliato il novero dei reati presupposto, introducendo l’art. 25-undecies nel d.lgs. n. 231/2001 e prevedendo così la possibilità, anche per le persone giuridiche, di essere incriminate per la commissione di reati contro l’ambiente.
In particolare, tra gli obblighi imposti dal legislatore europeo, il Governo italiano ha selezionato le fattispecie da inserire nel catalogo dei reati presupposto tra gli illeciti effettivamente lesivi dell’ambiente, attingendo alla normativa in materia di: rifiuti, di tutela delle acque e dell’aria, di cui al d.lgs. n. 152/2006; inquinamento provocato dalle navi, di cui al d.lgs. n. 202/2007; di produzione e impiego di sostanze lesive dell’ozono, di cui alla legge n. 549/1993; di commercio internazionale di specie animali e vegetali protette, di cui alla legge n. 150/1992.
Nonostante questo importante intervento normativo, si è assistito ad una sostanziale ineffettività della disciplina penale a tutela dell’ambiente, basata per lo più su fattispecie di natura contravvenzionale, cui il Legislatore ha inteso porre rimedio mediante la già citata legge n. 68/2015.
La legge ecoreati, che costituisce senz’altro il più rilevante e incisivo intervento di riforma della normativa di prevenzione e contrasto della criminalità ambientale, ha altresì esteso la responsabilità degli enti alle neo-introdotte fattispecie delittuose di inquinamento ambientale (art. 452-bis c.p.) e disastro ambientale (art. 452-quater c.p.), anche ove commessi in forma colposa (art. 452-quinquies c.p.), nonché di traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività (art. 452-sexies c.p.).
I.I.I. Sistemi di compliance ambientale
Con l’ampliamento della punibilità delle persone giuridiche ai reati contro l’ambiente, si è reso necessario approfondire il rapporto tra le norme cd. tecniche e il modello di organizzazione, gestione e controllo, la cui adozione ed efficace attuazione è richiesta dal d.lgs. n. 231/2001 (Modello 231) affinché l’ente possa andare esente da responsabilità per il reato commesso dai suoi vertici o subordinati.
Tuttavia, nel configurare la disciplina sulla responsabilità da reato per gli illeciti ambientali, il legislatore si è limitato ad ampliare il catalogo dei reati presupposto e a stabilire le relative sanzioni, senza disporre alcunché in merito al rapporto tra il Modello 231 e le norme tecniche rilevanti.
Tale lacuna si pone in netta controtendenza rispetto ad altre aree rilevanti ai fini del d.lgs. 231/2001: a titolo esemplificativo, in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 81/2008, il Legislatore ha espressamente indicato i parametri contenutistici della sezione antinfortunistica che deve essere contenuta nel Modello, stabilendo una presunzione di conformità legale per “i modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee guida UNI – INAIL per un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro (SGLS) del 28 settembre 2001 o al British Standard OHSAS 18001:2007”.
In assenza di espresse indicazioni normative, le aziende si sono comunque adoperate per implementare modelli conformi agli standard internazionali rilevanti. Si fa riferimento, in particolare, alle norme ISO 14000 e alla relativa certificazione delle attività produttive ove conformi ai Sistemi di Gestione Ambientale (SGA), nonché al Regolamento comunitario EMAS, sull’adesione volontaria delle imprese del settore industriale al sistema comunitario di ecogestione e audit per la valutazione e il miglioramento della propria efficienza ambientale, voluto dall’Unione Europea nell’ambito del V° Programma di Azione per favorire un rapporto nuovo tra imprese, istituzioni e pubblico basato sulla cooperazione, sulla trasparenza e sul supporto reciproco.
Più in dettaglio, la conformità alla norma ISO 14001 – che stabilisce i requisiti di un sistema di gestione ambientale – certifica che la società dispone di un sistema di gestione adeguato a tenere sotto controllo gli impatti ambientali delle proprie attività e ne ricerca sistematicamente il miglioramento in modo coerente, efficace e sostenibile: l’attuazione di tale sistema è dunque potenzialmente in grado di supportare le imprese a ottimizzare e innovare i propri assetti imprenditoriali, organizzativi e tecnici, al fine di prevenire il rischio di commissione di reati ambientali di cui all’art. 25-undecies del d.lgs. n. 231/2001.
Ancora, il sistema EMAS, attualmente disciplinato dal Regolamento n. 2009/1121/CE, ha come finalità «il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali delle organizzazioni mediante l’istituzione e l’applicazione di sistemi di gestione ambientale, la valutazione sistematica, obiettiva e periodica delle prestazioni di tali sistemi, l’offerta di informazioni sulle prestazioni ambientali, un dialogo aperto con il pubblico e le altre parti interessate e infine con il coinvolgimento attivo e un’adeguata formazione del personale da parte delle organizzazioni interessate».
Ebbene, sia in ISO 14001 sia in EMAS vengono dettati i criteri e i requisiti per l’elaborazione di un SGA il cui obiettivo è quello di identificare i principali aspetti ambientali dell’azienda, di tenerli sotto controllo, di coordinare tutte le attività con impatto ambientale e distribuire responsabilità specifiche per la loro realizzazione.
Al fine di garantire un efficace presidio rispetto alla commissione di reati presupposto nell’ambito delle organizzazioni, la progettazione e l’attuazione di un SGA da parte dell’ente rappresenta sicuramente una solida base di partenza rispetto all’implementazione del Modello 231, con particolare riferimento all’approccio organizzativo di procedure e processi interni, anche in ragione della complessità e dell’ampio grado di dettaglio degli adempimenti richiesti dalla normativa ambientale.
Chiaramente, il Modello 231 non potrà essere un mero riporto al sistema di gestione ambientale: l’ente dovrà infatti nominare un Organismo di Vigilanza ed implementare un sistema disciplinare, in modo tale da perfezionare l’organizzazione della persona giuridica in chiave preventiva.
II. La tutela penale dell’ambiente nella prospettiva europea e internazionale: l’ecocidio
Il crimine di ecocidio non è una novità dei nostri giorni.
Il termine comparve per la prima volta negli anni ’70, e fu utilizzato nell’ambito della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente umano che si tenne a Stoccolma nel 1972 dall’allora primo ministro svedese Olof Palme, con riferimento alle modalità di conduzione della guerra in Vietnam che avevano irreversibilmente distrutto risorse naturali su larga scala.
Per lungo tempo l’ecocidio è rimasto confinato al contesto dei crimini di guerra, trovando applicazione soltanto a quelle condotte, tenute nell’ambito di un conflitto armato, che avessero provocato «danni diffusi, duraturi, e gravi all’ambiente naturale», come previsto dall’art. 8.2.b.IV dello Statuto di Roma della Corte Penale Internazionale.
Non sono tuttavia mancate riflessioni dogmatiche di più ampio respiro sull’ecocidio, che non hanno però sinora trovato riscontro in iniziative normative concrete, e ciò anche in considerazione delle resistenze politiche perlopiù dettate dalla necessità di preservare interessi di natura economica legati alla produzione industriale.
Con il tempo, la figura dell’ecocidio si è affrancata dall’eccezionalità del contesto bellico, finendo per identificarsi con i gravi pregiudizi conseguenti a un certo sviluppo economico-industriale che, con connotati tutt’altro che eccezionali, mette a repentaglio il delicato equilibrio dell’ecosistema globale.
Di qui la spinta a inserire l’ecocidio, in tale nuova veste, tra i crimini di competenza della Corte penale internazionale, così gettando le basi di un importante cambio di paradigma: una simile innovazione normativa porterebbe infatti nell’alveo del diritto penale internazionale la responsabilità da reato delle persone giuridiche, nella specie delle imprese multinazionali, novità assoluta in un panorama giurisdizionale sinora rivolto alla sola responsabilità individuale delle persone fisiche, tipicamente esponenti di vertice del mondo politico e militare degli Stati.
In quest’ottica, appare suscettibile di essere qualificata come ecocidio la deforestazione massiva (e illegale) cui è soggetta l’Amazzonia, resa possibile dal sistematico e progressivo indebolimento delle politiche ambientali nazionali, volto principalmente ad aumentare l’allevamento intensivo per l’esportazione di carne bovina e ad attrarre capitali ed investimenti dall’estero.
Nel 2019 l’Unione Europea ha stipulato un – controverso – Trattato con il blocco commerciale sudamericano del Mercosur (costituito da Brasile, Argentina, Paraguay e Uruguay), che ha recentemente incontrato l’alt del Parlamento Europeo: muovendo dalla strenua opposizione di alcuni Paesi, prima fra tutti la Francia, il Parlamento dell’Unione ha formalmente preso posizione dichiarando che il Trattato, allo stato, non è ratificabile per via della assoluta sproporzione tra vantaggi economici e impatto sull’ambiente e sui diritti umani delle popolazioni indigene, con conseguente necessità di adottare maggiori e più solide garanzie di protezione ambientale prima della ratifica.
Astraendo dal caso appena menzionato, può dirsi che la ricerca del punto di equilibrio tra legittime preoccupazioni delle imprese e tutela dell’ambiente, senz’altro difficile, è attualmente uno dei punti caldi dell’agenda dell’Unione Europea.
Il 20 maggio 2021 il Parlamento UE ha approvato il testo della Risoluzione sulla responsabilità delle imprese per i danni ambientali, con cui ha rilevato (i) una scarsa applicazione delle fattispecie penali a tutela dell’ambiente, (ii) una preoccupante disomogeneità delle normative nazionali in materia, tale da determinare gravi distorsioni che ne inficiano l’applicazione, ma, al contempo, (iii) il «crescente impegno da parte degli Stati membri ad adoperarsi per il riconoscimento dell’ecocidio a livello nazionale e internazionale».
Sull’ecocidio, anche tenuto conto che la criminalità ambientale è risultata essere la quarta attività criminale più redditizia al mondo, con la citata Risoluzione il Parlamento UE ha formalmente richiesto alla Commissione di esaminarne la pertinenza rispetto al diritto dell’Unione.
Nello stesso senso, il precedente parere della Commissione per lo sviluppo, del 7 dicembre 2020, rilevava come «mentre il diritto internazionale ambientale si è evoluto attraverso l’adozione di trattati e convenzioni, il diritto penale continua a rivelarsi insufficiente per prevenire danni ecologici significativi», ed esortava pertanto l’Unione a promuovere «un ampliamento della sfera di competenza della Corte penale internazionale ai fini del riconoscimento dei reati che costituiscono ecocidio nel quadro dello Statuto di Roma».
Parallelamente, la Commissione veniva invitata a valutare una proposta di riforma della direttiva sulla tutela penale dell’ambiente (2008/99/CE), nell’ottica di estendere il novero delle condotte che costituiscono reato ambientale e definire un quadro minimo di sanzioni che garantiscano efficacemente il suo carattere dissuasivo, ricorrendo alle competenze normative dell’Unione in materia di diritto penale sostanziale di cui all’art. 83 TFUE.
Rispetto all’ecocidio e alla tutela giuridico-penale dell’ambiente si è espresso, in più occasioni, anche Papa Francesco, da ultimo ponendo l’accento sulla necessità del raggiungimento di una «ecologia integrale».
A dispetto del fervido e risalente dibattito sulla opportunità di prevedere l’ecocidio come crimine internazionale, dal punto di vista definitorio non vi è unanimità di vedute tra gli Stati.
Un punto di partenza può essere rinvenuto nel disposto dell’art. 2 della Convention Ècocide – testo frutto dell’elaborazione del Gruppo di Lavoro coordinato da Laurent Neyret – che definisce l’ecocidio quale «insieme di atti intenzionali commessi nell’ambito di una azione generale o sistematica che può attentare alla sicurezza del pianeta», dove con “sicurezza del pianeta” deve intendersi la grave compromissione di aria, atmosfera, suolo, acqua, fauna o flora, o comunque delle loro funzioni ecologiche, nonché la causazione della morte, di forme di invalidità permanente o malattie gravi e non curabili in una popolazione, o ancora la privazione in modo permanente delle sue terre, territori o risorse.
Quali le riflessioni rispetto alla possibile previsione dell’ecocidio come crimine internazionale?
Se è vero che, sul piano astratto, una simile innovazione potrebbe rappresentare una decisiva svolta nel rapporto tra esseri umani e natura, sul piano concreto appare doveroso chiedersi se essa avrebbe o meno i positivi – e dirompenti – effetti auspicati.
Con ogni probabilità, non assisteremmo ad alcun effetto immediato; nondimeno, deve riconoscersi che la previsione dell’ecocidio rappresenterebbe un incentivo per i Paesi firmatari dello Statuto di Roma a riformare – ove necessario – la propria normativa interna per adeguarsi al rinnovato accordo internazionale, con conseguente stimolo, per i soggetti economici, a tenere una condotta responsabile e improntata alla sostenibilità, che si ponga in ottica preventiva rispetto ai rischi per l’ambiente connessi all’attività di impresa.
II.I L’ecocidio: l’esperienza estera
Spostandoci dalla dimensione internazionale a quella nazionale, il primo Paese ad aver riconosciuto il crimine di ecocidio nel proprio ordinamento è stato il Vietnam, il cui Codice penale lo definisce come «crimine contro l’umanità» consistente nella «distruzione dell’ambiente naturale, commessa in tempo di pace o di guerra» (art. 342).
Ad oggi, nel mondo si contano circa una decina di Paesi che hanno seguito l’esempio vietnamita, da ultimo la Francia. L’ampio dibattito pubblico francese sulle tematiche ambientali ha fatto nascere nel legislatore d’oltralpe l’esigenza di dotarsi di un più severo armamentario repressivo, al punto di valutare l’introduzione del reato di ecocidio per sanzionare adeguatamente la causazione intenzionale di danni all’ambiente.
Secondo la proposta di legge, i trasgressori potrebbero incorrere in pene detentive sino a dieci anni, o in sanzioni pecuniarie fino a un massimo di 4,5 milioni di euro.
L’obiettivo è quello di punire in modo più severo gli illeciti che possono diventare duraturi (nella proposta, per “duraturi” si intende un lasso di tempo di dieci anni), minacciando così l’intero ecosistema.
Tale previsione si colloca nel più ampio disegno di legge francese sui cambiamenti climatici, che mira a scongiurare il riscaldamento globale, proteggere l’ambiente e favorire uno sviluppo più sostenibile.
Nonostante le critiche che portate avanti dalle associazioni ambientaliste, che accusano il Governo di non aver rispettato le – più stringenti – promesse iniziali tacciandolo di greenwashing (i.e. ambientalismo di facciata), appare comunque lodevole la scelta avanguardista del legislatore francese di introdurre nell’ordinamento interno la nozione di ecocidio, per la sua potenza evocativa e simbolica rispetto a quella che può a tutti gli effetti essere definita una “rivoluzione verde”.
Guardando all’ordinamento italiano e lasciando da parte le questioni nominalistiche, alla luce dell’esperienza francese non sarebbe affatto peregrino ritenere che il disastro ambientale nostrano, previsto dall’art. 452-quater c.p., rappresenti a tutti gli effetti un ecocidio sotto diverso nome, avuto riguardo agli elementi costitutivi di fattispecie e al suo potenziale repressivo, specie nei confronti delle persone giuridiche.
III. Conclusioni
Oggi si assiste ad una sempre maggiore sensibilizzazione e attenzione del mondo imprenditoriale rispetto allo sviluppo sostenibile, in precedenza trascurato tanto dai privati quanto dalle istituzioni; diverse multinazionali stanno modificando in modo incisivo la propria governance al fine di perseguire progetti “green”.
Ciononostante, l’impatto dell’attività d’impresa sull’ambiente rimane significativo.
In questo senso, interventi – internazionali e, prima ancora, europei – di armonizzazione della normativa in materia ambientale sono certamente auspicabili affinché sia garantito un elevato e uniforme livello di tutela.
L’obiettivo principale cui si mira è quello di rendere le imprese maggiormente consce delle ricadute che l’attività di impresa ha sull’ambiente, affinché colgano appieno l’importanza della prevenzione, nell’ottica – prima ancora che di evitare la fase patologica della commissione del reato – di promuovere una cultura aziendale improntata all’etica e alla sostenibilità.
L’auspicio è che la risposta repressiva degli ordinamenti nazionali, unitamente alle sempre più concrete riflessioni sul crimine di ecocidio a livello internazionale, possano incentivare una gestione maggiormente virtuosa dell’attività d’impresa, che guardi alla compliance come lo strumento principe per riscoprire i vantaggi del rispetto della legalità ambientale.
