I nostri partner Enrico Di Fiorino ed Emanuele Angiuli, insieme al Procuratore Aggiunto presso la Procura di Cuneo, Ciro Santoriello, intervengono su Diritto & Economia de L’Edicola, per commentare la riforma costituzionale per la separazione delle carriere dei magistrati.
Qui i contributi degli autori:
Intervista a Ciro Santoriello – Procuratore Aggiunto Procura Di Cuneo
Separazione delle carriere: chi vuole la riforma dice di voler garantire la terzietà del giudice. Per i magistrati, invece, il governo vorrebbe mettere sotto controllo le inchieste.
Dottore, cosa pensa della riforma della magistratura proposta dall’esecutivo e della separazione delle carriere?
Intanto, occorre fare una precisazione. Quella che viene normalmente indicata come “separazione delle carriere” è in realtà una riforma più ampia, che investe più profili. Accanto alla separazione delle carriere, vi sono infatti previsioni normative che intervengono sulle competenze del Consiglio Superiore della Magistratura ovvero sulle modalità di selezione dei componenti di quest’organo. A mio parere, proprio le modifiche che vengono introdotte in relazione a questi ultimi aspetti sono davvero inaccettabili.
A cosa si riferisce?
La prima criticità attiene alla scelta di far ricorso al sorteggio per individuare i soggetti che faranno parte del Consiglio Superiore della Magistratura – anzi dei CSM, perché se ne prevede una duplicazione, uno per i pubblici ministeri, l’altro per i giudici. Il sorteggio, infatti, applicato agli organi costituzionali o di rilievo costituzionale, introduce ai più alti livelli dell’ordinamento la forza dirompente della “casualità”. Certo, il CSM, nel suo complesso, non è un organo “rappresentativo”, ma non credo che questa osservazione basti a giustificare la pretesa razionalità della scelta di cui stiamo parlando. Di certo, ragionando dei magistrati togati, il sorteggio potrebbe (forse) stroncare il correntismo, ma a quale prezzo? Si può accettare il rischio di avere un organo di rilievo costituzionale con componenti non all’altezza? Distratti dalle (spesso giuste, lo ammetto) polemiche sul correntismo in magistratura, si dimentica che esiste una seria questione relativa alla capacità dei componenti di svolgere con disciplina ed onore le proprie funzioni al CSM.
Il tema delle correnti nella magistratura occupa spesso le cronache.
Certo, ma pensare al sorteggio come metodo di selezione mi sembra sia – prima ancora che espressione della volontà di umiliare gli appartenenti alla magistratura – svilente per la stessa nostra nazione. E poi se nel CMS dominano le correnti e le loro degenerazioni e quindi occorre procedere con il sorteggio dei componenti per rimediare a questa situazione, perché allora non ricorrere a questo salvifico metodo per la scelta degli enti pubblici, della società in house, dei componenti dei consigli di amministrazione delle miriadi di società cui partecipano lo Stato e degli enti territoriali? Oppure, si vuol sostenere che in tali nomine la politica sia guidata da criteri di merito e non da ragioni di appartenenza politica o ancora meno commendevoli?
In effetti il ricorso al sorteggio lascia perplessi anche molti fautori della riforma, i quali però, di contro, sostengono con forza la necessità di procedere con la separazione delle carriere. Lei in proposito cosa ne pensa?
Il tema della separazione, in effetti, è decisamente più complesso e non merita l’atteggiamento di assoluta chiusura che va invece riservato al sorteggio. Intanto, mi permetto di sottolineare che, oggi, l’appartenenza di giudici e pubblici ministeri ad un unico ordine si esaurisce esclusivamente nella sottoposizione ad un unico regime normativo, inteso essenzialmente a garantirne l’indipendenza ed autonomia, specie dal potere esecutivo. Per il resto, sotto il profilo, per così dire, del “mestiere”, la separazione dei ruoli è tendenzialmente assoluta, non essendosi certo in presenza di porte girevoli fra i due ruoli: si può infatti passare da una funzione all’altra una sola volta nella carriera e per farlo il soggetto interessato deve cambiare non solo sede – ovvero, l’ufficio giudiziario – ma deve anche trasferirsi in un’altra regione. Di fatto, negli ultimi cinque anni risulta che solo lo 0,83% dei PM abbia deciso di diventare giudice, e solo lo 0,21% dei giudici abbia fatto il percorso inverso. A prescindere da ciò, anche la tesi secondo cui la separazione è necessaria perché attualmente il giudice non è terzo ed imparziale rispetto al pubblico ministero, non pare supportata da dati. Basti pensare all’alta percentuale di assoluzioni per comprendere come i giudici non si “appiattiscono” affatto sulle posizioni dei PM, anzi. La cultura processuale, la terzietà del giudice, l’etica del lavoro non sono risultati che si raggiungono con riforme abborracciate, fatte da un Parlamento che non riesce nemmeno ad eleggere 4 giudici costituzionali. A proposito, una proposta: facciamo il sorteggio anche qui?
La foglia di fico e l’elefante nella stanza
Enrico Di Fiorino
La separazione delle carriere monopolizza il dibattito pubblico e sembra rappresentare – al tempo stesso – una priorità dell’agenda di governo e la salvifica cura dei tanti mali della giustizia. Non sarà così per due ordini di ragioni, che vale la pena ripercorrere per comprendere come il problema – serio, anzi spaventoso – sia altrove, e come questo rischi di essere (non risolto, ma) esasperato da una modifica dei complessivi equilibri di governo della magistratura.
Uno: la separazione delle carriere è un atto dovuto (per usare un termine in voga nelle ultime settimane). È la nostra Costituzione, nel prevedere un giudice “terzo ed imparziale”, ad imporlo: imparziale rispetto all’oggetto del giudizio, terzo rispetto alle parti – a tutte le parti – coinvolte. Sostenere il contrario significa non comprendere il significato delle scelte fatte con l’adozione del processo accusatorio (anno 1988) e della riforma del giusto processo (anno 1999), scelte che nessuna forza politica sta sconfessando.
A guardare meglio, scopriremmo però che una netta divaricazione dei percorsi professionali dei magistrati si è già realizzata (i cambi di casacca tra PM e giudici sono limitatissimi). Potremo quindi comprendere che lo scontro in atto tra esecutivo e magistratura si gioca su un altro tavolo, e che la posta in gioco è cambiata. Se è chiaro a tutti che la deriva correntizia non fa bene alla magistratura, è altrettanto chiaro che negare il valore dell’associazionismo è pericoloso, e non si può non rilevare come neanche affidare al sorteggio l’elezione dei magistrati al CSM – a prescindere se questa sia una scelta punitiva verso la categoria o una soluzione “per disperazione” – rappresenti una soluzione senza rischi: l’affrancamento da ogni controllo di accountability può incoraggiare – sarebbe ingenuo non considerarlo – l’azione di gruppi o centri di potere ancora più opachi degli attuali gruppi associativi. Recenti esperienze politiche hanno mostrato i pericoli e le criticità insite nel concepire risposte forzatamente semplici a problemi complessi.
E arriviamo al secondo punto: un pubblico ministero separato dal giudice, con un suo organo di autogoverno, non rappresenterà, da solo, una garanzia di una miglior giustizia per i cittadini. Mentre il giudice è soggetto alla legge, e la applica per risolvere i conflitti, il pm dovrebbe trovare la sua Stella Polare nell’obbligatorietà dell’azione penale, massima garanzia di uguaglianza e di parità di trattamento. Non ho mai dubitato della prima affermazione, mentre la seconda – lo sappiamo tutti – non può essere vera. E non si tratta certamente di una responsabilità della magistratura. È impossibile perseguire tutti i reati. È quindi fisiologico che debbano essere individuati criteri di priorità, affinché un esercizio dell’azione penale opportuno – inteso come compatibile con un impiego efficiente di risorse scarse ma trasparente – escluda aree di arbitrio o abuso nel perseguimento dei reati. La separazione delle carriere non fornirà risposta a questo problema di realtà, che casomai appare sintomatico dell’asimmetria tra obiettivi ostentati e conseguibili.
A far fronte a questi pericoli la separazione non basta, lasciando il nostro elefante – che tutti conoscono ma di poco si intende parlare – nella stanza. Non necessariamente la soluzione deve essere la sottoposizione dei pm al potere esecutivo (erroneamente evocato come uno dei pericoli della riforma Nordio). Al tempo stesso, dobbiamo sapere che un potere di accusa esercitato senza trasparenza e responsabilità è una negazione della giustizia, ed un pericolo per la democrazia.
Il sistema americano: funzionamento e problematiche
Emanuele Angiuli
Se la figura del pubblico ministero quale sostenitore dell’accusa nei confronti di un imputato è presente in tutti gli ordinamenti giuridici, quando si parla di separazione delle carriere tra magistratura requirente e giudicante, il pensiero si orienta spesso a ciò che accade oltreoceano.
Quello degli Stati Uniti è, infatti, il sistema più distante dal nostro per quanto concerne la regolamentazione dell’ufficio del Pubblico Ministero: nei processi penali, la funzione dell’accusa non è rappresentata da un magistrato, bensì da un avvocato che, dunque, è tenuto al rispetto delle norme che regolano il proprio ordine professionale, al pari del difensore dell’imputato, sua controparte processuale.
Più precisamente, il procuratore distrettuale americano (district attorney) viene incaricato sulla base di una nomina politica, derivante dall’elezione da parte dei cittadini, dalla scelta del governatore dello Stato o, per i reati federali, ossia quelli di maggiore rilevanza, dalla nomina da parte del Presidente degli Stati Uniti.
A differenza del pubblico ministero italiano, i procuratori americani non partecipano alle indagini, che sono svolte esclusivamente dalla polizia, e ricevono il fascicolo delle prove raccolte direttamente alla fine delle investigazioni.
La separazione delle carriere di cui, ormai da anni, politici, magistrati e avvocati italiani discutono, ha quale obiettivo primario quello di rafforzare la parità delle parti processuali (accusa e difesa), sancita dall’articolo 111 della Costituzione.
Tornando agli Stati Uniti, la parificazione professionale prosecutor e difensore potrebbe a prima vista apparire un’agevole soluzione al problema, in quanto potenzialmente fonte di maggiori garanzie per l’imputato. Tuttavia, l’esperienza americana ci insegna che, in realtà, tale sistema, lungi dall’essere la panacea dei mali del processo penale, adombra non poche criticità, forse più gravi di quelli di cui si discute oggi in Italia.
Proviamo a esaminarle rapidamente, sulla base dei risultati di alcuni studi americani, relativi a tre dei temi principali su cui si incentra il dibattito italiano: potere del pubblico ministero, responsabilità professionale e indipendenza della funzione.
In primo luogo, la parificazione di ruolo professionale tra accusa e difesa non sembra determinare un’analoga equivalenza di “potere processuale”. Un calcolo statistico indica che oltre il 90% dei processi penali americani si chiude con un patteggiamento e ciò sembra dovuto al grande potere di cui godono i procuratori. Dietro questo sbalorditivo numero, si annida la preoccupazione che anche imputati innocenti scelgano di concordare una condanna scontata, per evitare il rischio di fronteggiare una richiesta di pena troppo elevata nel processo.
La qualifica di avvocato del procuratore americano sembra risultare inefficace anche sotto il profilo della sua responsabilità professionale. Rispetto ai casi di prosecutor che violano i diritti dell’imputato, non si rinviene un sistema sanzionatorio adeguato: difatti al di là delle sanzioni disciplinari forensi, non sono infrequenti le sentenze che dichiarano il procuratore immune da responsabilità civile.
Quanto infine all’indipendenza, bisogna rilevare che la nomina politica del prosecutor, lega a doppio filo il suo ruolo al consenso dell’elettorato. Considerando che la valutazione del suo operato è basata sul numero di condanne ottenute, la sua funzione rischia di essere orientata non a reali fini di giustizia, ma a mantenere le promesse fatte ai propri elettori.
In conclusione, l’esperienza americana ci porta al paradosso che, anche un sistema diametralmente opposto al nostro, in cui la separazione delle carriere tra pubblico ministero e giudice è quantomai accentuata, presenta problemi e spunti di riflessione del tutto simili a quelli italiani.
